quốc phòng, giáo dục )
2
.
Có quan điểm hàng hóa công
3
: là một hàng hóa hay dịch vụ mà nếu
được cung cấp cho một người thì vẫn tồn tại cho những người khác mà không
phát thêm chi phí nào. Đây là điểm phân biệt với hàng hóa tư nhân, việc tiêu
dùng hàng hóa tư nhân của người này sẽ ngăn cản việc tiêu dùng cùng hàng
hóa đó của người khác. Vì vậy một hàng hóa công cộng thuần túy phải hội tụ
hai thuộc tính đó là “ không cạnh tranh hay không thể loại trừ” và “không có
tính loại trừ trong tiêu dùng”. Tính không loại trừ chỉ rõ hàng hóa công cộng
khi đã cung cấp cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều người
mà không tao thêm chi phí (chi phí cận biên cho thêm một người sử dụng
bằng không). Còn thuộc tính không cạnh tranh trong tiêu dùng được hiểu là
hàng hóa công cộng có thể cung cấp phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ
người tiêu dùng nào trong xã hội
4
, nó không thể ngăn cản bất kỳ ai tiêu dùng
nó. Chính lý do này dẫn đến xuất hiện kẻ ăn không, kẻ ăn không được hiểu là
những người tìm cách hưởng thụ lợi ích của HHCC mà không đóng góp một
đồng nào cho chi phí sản xuất và cung cấp nó. Cũng có thể sử dụng một số
biện pháp để loại trừ kẻ ăn không, nhưng việc áp dụng các biện pháp này có
thể dẫn đến một trạng thái không đạt hiệu quả Pareto. Vì việc có thêm nhiều
người khác hưởng thụ HHCC thuần túy sẽ không làm lợi ích của bất kỳ ai
trong xã hội bị giảm đi, và việc loại trừ kẻ ăn không cũng đòi hỏi nguồn lực
để thực hiện.
Khi HHCC chỉ hội tụ một trong hai thuộc tính trên thì nó thuộc loại
HHCC không thuần túy, như giáo dục, y tế, cứu hỏa.v.v Bản thân nó có sự
2
PGS.TS.Mai Văn Bưu – Giáo trình Quản lý học ĐH KTQD, tập 1, NXB Khoa học và Kỹ
thuật, Hà nội 2001
3
Theo từ điển Kinh tế học hiện đại – Macmillan (Daivid W.Pearce). Trong chuyên đề này,
các khái niệm “hàng hóa công cộng”, “hàng hóa công” và “dịch vụ công” được hiểu và sử
dụng như nhau.
4
GS.TS. Đỗ Hoàng Toàn – Bài giảng Chính trị học trong Quản lý công(2007), ĐH KTQD
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
kết hợp giữa HHCC và hàng hóa tư, cho đến này thực tế thuật ngữ hàng hóa
và dịch vụ công thường được dùng chung cho cả hai loại HHCC thuần túy và
cả không thuần túy.
Như vậy ở đây chúng ta có thể hiểu hàng hóa công cộng là những loại
hàng hóa, những tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung mà thỏa mãm
được ít nhất một trong hai thuộc tính: không có tính loại trừ và không có tính
canh tranh trong tiêu dùng.
1.1.1.2. Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước
Hiện nay có nhiều hình thức cung ứng hàng hoá và dịch vụ công, trong
đó Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng, nhà nước đảm bảo cho các hàng
hóa và dịch vụ công được cung cấp cho người dân. Hiện có một số hình thức
cung ứng đã được sử dụng như sau:
- Chính phủ là cung ứng trực tiếp hàng hoá, dịch vụ công.
- Chính phủ chuyển trách nhiệm cung ứng cho chính quyền địa phương.
- Chính phủ ký hợp đồng thuê khu vực tư nhân, các tổ chức phi chính
phủ cung cấp dịch vụ công.
- Nhà nước có thể bán, nhượng quyền kinh doanh sang cho khu vực tư
nhân.
- Nhà nước thu hút sự tham gia của cộng đồng xã hội hoặc nhà nước hỗ
trợ trực tiếp cho các hộ gia đình.
Ví dụ: Một số hình thức cung ứng dịch vụ giáo dục và đào tạo được
chia theo nhà cung ứng xem trong Bảng sau.
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
Bảng 1: Một số hình thức cung ứng dịch giáo dục chia theo nhà
cung ứng.
Hình thức sở hữu
Loại hình tổ chức
của nhà cung ứng
Dịch vụ giáo dục
Khu vực công Bộ/sở/vụ/văn phòng Trường trực thuộc Bộ giáo dục&đào
tạo (quốc gia, tỉnh, huyện)
Công ty tự chủ
thuộc khu vực công
Trường đại học tự chủ
Khu vực không vì
lợi nhuận
Cộng đồng sở hữu Trường không chính thống
Tổ chức phi lợi
nhuận
Trường do các tổ chức phi chính
phủ, các tổ chức tôn giáo điều hành
Khu vực tư nhân
vì lợi nhuận
Các doanh nghiệp
nhỏ
Trường tư phi tôn giáo
Các doanh nghiệp
lớn
Nguồn: Ngân hàng Thế giới
Như vậy, khá phong phú về hình thức cung ứng các dịch vụ công, như
bảng trên ta thấy có các loại tổ chức khác nhau, các loại hình sở hữu khác
nhau tham gia cung cấp một loại dịch vụ giáo dục. Điều này hoàn toàn không
làm mờ đi vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, mà lại làm
cho việc cung ứng các dịch vụ này trở nên linh hoạt và hiệu quả hơn nhiều.
Nhà nước đảm bảo việc hàng hoá và dịch vụ công phải được cung cấp cho
người dân, nhưng không nhất thiết nhà nước phải là người duy nhất và trực
tiếp cung ứng dịch vụ công. Đặc biệt đối với các hàng hoá và dịch vụ công
“không thuần tuý” như giáo dục, y tế v.v nên để khu vục khác tham gia
cung ứng, do tính có tính loại trừ trong tiêu dùng của các hàng hoá này.
Nhưng sẽ là sai lầm nếu để thị trường hoàn toàn điều tiết việc cung ứng các
dịch vụ công. Vì vậy Nhà nước, cần đảm bảo chức năng điều tiết thị trường
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
đối với hàng hoá và dịch vụ đặc biệt này, đảm bảo về mặt thể chế để thị
trường hoạt động. Ngoài ra, khi phân phối dịch vụ công nhà nước cần đảm
bảo các đối tượng dễ bị tổn thương, khu vực vùng sâu vùng xa, vùng còn
nghèo khó phải được tiếp cận, đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng xã hội.
Nhưng nếu chỉ do nhà nước trực tiếp cung ứng hoàng hoá và dịch vụ
công không thuần tuý thì cũng chưa chắc đảm bảo sẽ đạt được tính hiệu quả
xã hội. Vì khi đó nhà nước hoàn toàn đảm nhiệm việc cung ứng nên tính hiệu
quả không cao, cứng nhắc và thiếu tính cạnh tranh trong cung ứng các hàng
hoá và dịch vụ này. Vì vậy cần phải chuyển đổi đa dạng hoá và mở rộng diện
các nhà cung cấp, đặc biệt là các nhà cung cấp tư nhân là cần thiết. Tuy nhiên,
vẫn phải nhấn mạnh vai trò điều tiết của nhà nước để đảm bảo cho thị trường
về các hàng hoá và dịch vụ công được vận hành một cách có hiệu quả.
1.2. Một số vấn đề lý luận về đổi mới cơ chế tổ chức và
quản lý của các tổ chức sự nghiệp công
1.2.1. Lĩnh vực sự nghiệp và tổ chức sự nghiệp
công.
1.2.1.1. Lĩnh vực sự nghiệp
Thuật ngữ lĩnh vực sự nghiệp đã được sử dụng ở Việt Nam từ nhiều
năm nay, từ thời kỳ kế hoạch hóa tập trung lẫn trong thời kỳ chuyển sang nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay. Thuật ngữ này vẫn
được dùng thông dụng để chỉ những hoạt động liên quan tới việc cung ứng
dịch vụ công, phục vụ nhu cầu thiết yếu và đảm bảo chất lượng cuộc sống của
con người. Lĩnh vực sự nghiệp bao gồm những lĩnh vực như giáo dục & đào
tạo, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, bảo hiểm xã hội, nghiên cứu khoa học và
phát triển công nghệ v.v. Trong hệ thống danh mục thống kê quốc gia và
trong danh mục các tổ chức được ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
của nước ta, lĩnh vực sự nghiệp được xếp cùng nhóm với "khu vực dịch vụ",
có lúc còn được ghép cùng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước để trở
thành lĩnh vực "hành chính-sự nghiệp". Tuy nhiên thực chất lĩnh vực sự
nghiệp có phạm vi hẹp hơn, chỉ giới hạn trong một số hoạt động cung ứng,
chứ không phải cung ứng tất cả các loại dịch vụ công cho xã hội.
Dịch vụ công là một khái niệm rộng, bao gồm 3 nhóm dịch vụ chính
như dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích. Ở
Việt Nam ta nhận thức và cách hiểu về dịch vụ công hiện vẫn chưa thật rõ
ràng, còn có nhiều ý kiến khác nhau. Chính vì sự thiếu thống nhất như vậy
gây ra sự rắc rối cho xây dựng chính sách liên quan, đây là một vấn đề mang
đậm nét Việt Nam.
Trong danh mục phân loại các dịch vụ do Tổ chức Thương mại Thế
giới (WTO) xây dựng có đưa ra 10 nhóm dịch vụ chính và có tới 150 loại
dịch vụ trong khuân khổ Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS).
Trong đó, những hoạt động thuộc lĩnh vực sự nghiệp được đưa vào các nhóm
như được trình bày trong Hộp 1 dưới đây.
Các hoạt động sự nghiệp thường có một số đặc điểm chung là:
(1) Cung cấp các dịch vụ công;
(2)Thường mang tính chuyên môn (như y tế, giáo dục, thể thao, khoa
học và công nghệ ), không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu phát triển
con người, mục tiêu đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng cho con người;
(3) Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sao cho các
dịch vụ này được cung cấp cho người dân của mình
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
Hộp 1: Phân loại một số lĩnh vực sự nghiệp liên quan trong danh
mục của WTO về dịch vụ
1.1.2.2. Tổ chức sự nghiệp.
1.2.1.2. Tổ chức sự nghiệp
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
1. Dịch vụ kinh doanh
a. Dịch vụ nghiên cứu triển khai (R&D)
b. Dịch vụ R&D về khoa học tự nhiên
c. Dịch vụ R&D về khoa học xã hội và nhân văn
d. Các dịch vụ R&D khác
2. Dịch vụ giáo dục và đào tạo
a. Dịch vụ giáo dục mầm non & tiểu học
b. Dịch vụ giáo dục phôt thông
c. Dịc vụ giáo dục cao học
d. Dịch vụ giáo dục cho người lớn
e. Dịch vụ giáo dục khác
3. Dịch vụ về môi trường
a. Dịch vụ thoát nước
b. Dịch vụ thu gom chất thải
c. Các dịch vụ vệ sinh và liên quan khác
4. Cá dịch vụ liên quan về y tế và xã hội
a. Dịch vụ y tế bệnh viện
b. Các dịch vụ khác liên quan tới sức khỏe con người
c. Cá dịch vụ xã hội khac
5. Dịch vụ giải trí, văn hóa và thể thao
a. Dịch vụ giải trí ( nhà hát, xiếc, ban nhạc )
b. Dịch vụ thông tấn báo chí
c. Dịch vụ thư viện, lưu trữ, bảo tàng, và các dịch vụ văn hóa
khác
d. Dịch vụ thể thao và giải trí khác
(Trích từ trang web: http://www.wto.org; danh mục phân loại các dịch vụ
của GATS trong khuân khổ WTO)
Ở Việt Nam ta, những đơn vị do Nhà nước hay các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội hoặc tư nhân thành lập với mục đích hoạt
động là nhằm mục đích thúc đẩy sự tiến bộ chung của xã hội và phát triển
toàn diện của con người thì được gọi là tổ chức sự nghiệp
5
. Những tổ chức sự
nghiệp ở Việt Nam bao gồm:
- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về y tế, cứu trợ xã hội như các bệnh
viên, trạm xá, y tế cơ quan, phòng khám y tế, kế hoạch hóa gia đình, hoạt
động cứu trợ, các đơn vị hoạt động vệ sinh phòng dịch, hoạt động thú y
- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về giáo dục như: các cơ sở giáo dục
mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học và sau
đại học
- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về văn hóa, thể thao, báo chí, truyền
hình, nghiên cứu khoa học công nghệ, lưu trữ, thư việ, bảo tàng; về sân khấu,
điện ảnh, âm nhạc, biểu diễn nghệ thuật
Theo loại hình sở hữu, các tổ chức sự nghiệp được phân thành bốn
nhóm chính sau
6
.
(1) Tổ chức sự nghiệp công: là những tổ chức sự nghiệp do Nhà nước
thành lập, kinh phí hoạt động chủ yếu bằng nguồn ngân sách Nhà nước cấp.
(2) Tổ chức sự nghiệp bán công: là những tổ chức sự nghiệp thành lập
trên cơ sở liên kết giữa Nhà nước và tổ chức ngoài Nhà nước để cùng nhau
xây dựng cơ sở vật chất, quản lý, điều hành mọi hoạt động theo qui định của
pháp luật.
(3) Tổ chức sự nghiệp do tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội
thành lập.
(4) Tổ chức sự nghiệp dân lập: là tổ chức do một tổ chức hoặc cá nhân
thành lập theo quy định của pháp luật.
5
Tổng cục Thống kê. Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002
6
Tổng cục Thống kê. Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
Trong khuân khổ chuyên đề này chỉ đề cập tới các TCSN công hoạt
động trong lĩnh vực y tế và giáo dục đao tạo, đây là những lĩnh vực mang tính
quyết sách hàng đầu của Đảng và nhà nước ta hiện nay.
1.2.1.3. Tổ chức sự nghiệp công
TCSN công trước hết phải là một TCSN, được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thành lập và được quản lý theo qui định của pháp luật. Ngoài ra,
TCSN công được ngân sách nhà nước tài trợ để thực hiện các nhiệm vụ được
giao.
Tùy vào lĩnh vực hoạt động, tính chất của lĩnh vực và nguồn thu mà
các TCSN công có thể thuộc vào một trong hai nhóm: TCSN công có thu và
TCSN công không có thu. TCSN công có thu được hiểu là ngoài nguồn tài
chính hoạt động từ ngân sách nhà nước cấp, các TCSN công còn được pháp
luật cho phép thu phí, lệ phí từ người sử dụng "dịch vụ công" mà tổ chức đó
cung cấp để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình.
Sự có mặt của các TCSN công thể hiện việc thực hiện vai trò và trách
nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung cấp dịch vụ phúc lợi xã hội
thiết yếu cho mọi người dân của mình, thông qua các tổ chức do nhà nước lập
ra .Đây cũng là một việc làm tất yếu mà nhà nước khó có thể chối từ. Sự cung
ứng này là để sửa chữa các khuyết tật của thị trường và đảm bảo phúc lợi xã
hội. Dịch vụ công rất cần thiết đối với cuộc sống của con người, song tư nhân
thường không muốn hoặc không có khả năng cung cấp. Tuy nhiên, như đã
phân tích ở trên
7
, không phải bất cứ lĩnh vực sự nghiệp nào cũng phải do trực
tiếp Nhà nước thực hiện. Mà nhà nước cần phải nghiên cứu xác định làm rõ
loại dịch vụ công nào thực sự cần thiết phải trực tiếp cung ứng, phạm vi đến
đâu để tránh ôm đồm quá với khả năng cho phép, nhất là về tài chính và bộ
7
Mục 1.1.1.2. Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
máy nhân sự. Xu hướng chung của thế giới hiện nay là Nhà nước chỉ trực tiếp
thực hiện cung ứng những dịch vụ công cộng nào mà xã hội không thể làm
được hoặc không muốn làm. Trong điều kiện Việt Nam, Nhà nước vừa đẩy
mạnh xã hội hoá các loại dịch vụ công về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội đồng
thời phân cấp mạnh, cụ thể cho các cấp chính quyền địa phương trực tiếp quản
lý và thực hiện các loại dịch vụ công liên quan trực tiếp đến đời sống công dân,
cộng đồng. Chính phủ, các Bộ chỉ trực tiếp thực hiện cung cấp những loại dịch
vụ quan trọng. Ngoài ra các dịch vụ công mà xã hội có thể đảm nhận được nhà
nước thực hiện chuyển giao, khuyến khích, tạo điều kiện cho các tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế, tư nhân thực hiện trong sự định hướng và hỗ trợ của nhà
nước.
Trong khuân khổ chuyên đề thực tập này, sẽ chỉ đề cập đến các TCSN
công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo. Đây là lĩnh vực mang tính quyết sách
hàng đầu của Đảng và nhà nước ta hiện nay. Giáo dục, đào tạo là linh vực tạo
ra nguồn lực quyết định cho sự phát triển đất nước trong tương lai, mang lại
lợi ích chung cho toàn xã hội và lĩnh vực chi phí cho tương lai. Nhà nước và
xã hội phải quan tâm nếu muốn một tương lai tốt đẹp hơn đối với đất nước
mình.
1.2.2. Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công
1.2.2.1. Khái niệm
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công đó là phương thức quản lý
của nhà nước đối với các TCSN, để các TCSN công hoạt động có hiệu quả,
dịch vụ sự nghiệp đáp ứng được yêu cầu của xã hội, cả về số lượng và chất
lượng dịch vụ. Mà nhà nước quản lý thông qua các chính sách, qua các văn
bản quy phạm pháp luật để điều tiết, quản lý các tổ chức sự nghiệp công này.
Cơ chế ở đây đó là các chính sách của nhà nước, do vây khi xem xét cơ
chế quản lý các tổ chức sụ nghiệp công là ta xem xét đến các chính sách của
nhà nước đối với các tổ chức này.
Các TCSN công do nhà nước thành lập, là một bộ phận của bộ máy nhà
nước nên cơ chế quản lý của các tổ chức này không khác gì nhiều so với cơ
chế của các tổ chức hành chính nhà nước khác. Tức là, nhà nước đầu tư cơ sở
vật chất kỹ thuật, giao nhiệm vụ cần làm kèm theo cấp kinh phí thường xuyên
để các tổ chức này hoạt động, đánh giá kết quả đạt được
Về hình thức pháp lý: Thông thường hoạt động của các TCSN công được điều
chỉnh theo một bộ luật riêng, chẳng hạn như luật về các TCSN, luật về dịch
vụ công. Tuy nhiên, ở nhiều nước khác, những qui định về hoạt động của các
TCSN công được thể hiện trong luật hành chính và hoặc không có luật riêng
nào điều chỉnh . Các TCSN công của Việt Nam rơi vào trường hợp thứ hai,
tức là chưa có luật riêng điều chỉnh các hoạt động sự nghiệp nói chung và
TCSN công nói riêng.
1.2.2.2. Nội dung
Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công tuỳ thuộc vào từng loại hình
dịch vụ, nhưng nhìn chung nội dung cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp
công có đặc điểm chủ yếu như sau:
- Thường Nhà nước quản lý chặt chẽ các tổ chức này theo cơ chế
hành chính, nhưng nhà nước có thể trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối
với các TCSN công. Các TCSN công được Nhà nước cấp kinh phí để xây
Vũ Trí Bình Kinh tế & Quản lý công 46
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét